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19 de Outubro de 2019

O Município Brasileiro: Autonomia, Formação e Posição no Federalismo Fiscal

Bruna Caroline Dias de Andrade, Estudante de Direito
há 5 meses

Bruna Caroline Dias de Andrade¹

¹Graduanda em Direito pela Universidade Estadual de Montes Claros

Resumo

A Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988 (CRFB) ao estabelecer que a República Federativa do Brasil é a união indissolúvel de entes incluindo os Municípios, concedeu a estes também a autonomia administrativa, política, legislativa e financeira. A CRFB estabeleceu ainda a figura municipal competências específicas e previsão de receitas própria, sendo a menor partícula dentro do Federalismo Brasileiro. Analisa-se nesta abordagem a influência da história do Brasil na adoção do modelo federativo de Estado e a influência do Municipalismo da estruturação do federalismo adotado no Brasil, diferente ao federalismo clássico americano. Faz-se uma análise acerca da modificação da estrutura municipal do Brasil pós-constituição de 1988, com a expansão do número de municípios e mudanças legislativas para criação, incorporação, fusão e desmembramento. Trabalha-se ainda com o federalismo fiscal adotado, que permite a repartição de receitas tributárias, beneficiando os municípios, buscando a federalismo cooperativo e cumprimento de princípios constitucionais de garantia do desenvolvimento nacional e sociedade solidária.

Palavras-chave: Município Brasileiro; Municipalismo; Autonomia Municipal; Federalismo brasileiro; Federalismo Fiscal.

INTRODUÇÃO

 O Município como menor célula organizacional do Estado Brasileiro e mais próxima da população, com competências relevantes para o dia a dia desta, deve ser estudado e analisado para compreensão de seu funcionamento e possibilidades, a fim de identificar problemas e soluções para as figuras municipais no país. O presente estudo teve como objetivo a exposição do Município Brasileiro, com temática do direito constitucional, municipal e financeiro para a apresentação da autonomia dos municípios, sua formação histórica e a como o federalismo fiscal beneficia estes entes.

 Para este estudo, utilizou-se o método de abordagem dedutivo, com análise de princípios básicos do direito constitucional e princípios do federalismo para desenvolvimento de conclusões específicas. A pesquisa analisou a temática sobre o procedimento histórico, ao considerar a formação do federalismo e da figura municipal, além de estabelecer as consequências da história para os atuais modelos adotados no Brasil, se valendo igualmente da pesquisa bibliográfica e produções científicas com temática similar.

 Este trabalho divide-se em três seções, em que a primeira aborda a evolução histórica do federalismo no Brasil, atrelada a autonomia dos municípios e ainda o estabelecimento constitucional do município como ente federativo, juntamente com União, Estados e Distrito Federal. A segunda seção trata de estrutura municipal brasileira e suas modificações, abordando ainda os critérios para formação de um município coma criação, incorporação, fusão e desmembramento. Na terceira seção, a temática do posicionamento dos municípios frente ao federalismo fiscal é trabalhada, na medida em que os entes municipais possuem receitas para arrecadar e receitas de transferência, permitindo desenvolvimento de atividade financeira autônoma.

 A análise do modelo federativo estabelecido na CRFB é de suma importância para compreensão do cenário, visto que desde a promulgação do texto constitucional ocorreu vasta modificação da estrutura municipal brasileira, acarretando o desequilíbrio do modelo federativo e consequentemente da autonomia dos entes municipais, como a garantia de autonomia financeira com o federalismo fiscal.

1. Evolução história do Federalismo Brasileiro, a figura municipal e sua autonomia

 A análise do surgimento do Estado abrange teorias que remontam desde o conceito de Estado como se sempre existente, em que a presença do homem é intrínseca ao surgimento da organização, à teoria de que o Estado somente é Estado se possuir características específicas e advém do aparecimento da ideia de soberania por volta dos séculos XVI e XVII (DALLARI, 2016). Para Bluntschili (MALUF, 2016), há a figura do Estado-ideia e do Estado como entidade histórica, sendo impossível a análise do conceito de Estado, sem haver a dissociação do embate filosófico dos estudos fatídicos. Partindo deste pressuposto, entende-se o Estado como conceito de organização social, produto da evolução de modelos, que resultaram nas formas de Estados que o mundo manifesta hoje, como exemplo o Estado Federal.

 O ano de 1787 marcou o nascimento do Estado Federal com a promulgação da Constituição dos Estados Unidos da América, em que os, até então, Estados Confederados deixaram de ter um tratado com sua base jurídica, tornando-se unidades federadas, perdendo com isso a condição de Estado, dando espaço à figura do real Estado Federal (Dallari, 2016). Esta forma de estado, além de possuir soberania, compartilhamento de poder político e cidadania única da população, ainda possui o que é ressaltado abaixo:

No Estado Federal as atribuições da União e as das unidades federadas são fixadas na Constituição, por meio de uma distribuição de competências. Não existe hierarquia na organização federal, porque cada esfera de poder corresponde uma competência determinada. [...] A regra, portanto, no Estado Federal é a distribuição de competências, sem hierarquia. Assim sendo, quando se tratar de assuntos de competência de uma unidade federada, esta é que pode legislar sobre o assunto, não à União, e vice-versa. (DALLARI, 2016, p. 254)

 O Estado Federal define-se como:

Aquele que se divide em províncias politicamente autônomas, possuindo duas fontes paralelas de direito público, uma nacional e uma provincial. [...] O que caracteriza o Estado Federal é justamente o fato de, sobre o mesmo território e sobre as mesmas pessoas, se exercer, harmônica e simultaneamente, a ação pública de dois governos distintos: o federal e o estadual (MALUF, 2016, p. 199-200)

 O Brasil, por sua vez, teve processo de formação de seu estado nacional diferente dos Estados Unidos da América, sendo inicialmente um Estado Unitário, com centralização política, e demarcado por províncias, resultado da administração feita pela nação colonizadora, Portugal (Maluf, 2016, p. 203). Somente, em 1891, com a promulgação de nova constituição para o país, o Brasil passou da condição de Estado Unitário para Estado Federativo, elevando assim as províncias a condição de estado, ente federativo, conforme art. da Constituição de 1891. Todas as constituições que sucederam a promulgada em 1891, mantiveram a forma de Estado Federal. Ocorre, porém, que, em muitas ocasiões, promoveram o fortalecimento do poder federal, causando abalos ao federalismo pretendido com a forma de estado adotada.

 Em 1988, com a promulgação da CRFB fica estabelecido em seus artigos e 18 que há a união indissolúvel dos Estados, e Municípios e do Distrito Federal, ressaltando que constituem a organização político-administrativa do país e são dotados de autonomia, nos termos previsto pela CRFB. Com essa previsão legislativa, o federalismo brasileiro rompe o federalismo clássico advindo dos Estados Unidos da América:

A República Federativa do Brasil é composta de quatro espécies de entes federados dotados de autonomia, duas delas de entes federados típicos (União e estados) e duas de entes federados atípicos ou anômalos (Distrito Federal e municípios). [...] Em razão desse desdobramento, entre três ordens ensina-nos a doutrina que, além do federalismo de primeiro grau, que declina de União para os estados, a Constituição de 1988 consagra um federalismo de segundo grau, que avança dos estados para os municípios. (PAULO, 2012, p. 293-294)

 Importante frisar, como ressaltado por Maluf (2016, p. 204) que o federalismo apresentado no Brasil caracteriza “poderes superpostos, na qual os Estados-Membros devem organizar-se à imagem e semelhança da União, [...] suas leis acabaram subordinadas, praticamente, ao princípio da hierarquia”. Tal fenômeno é classificado por Maluf (2016) como federalismo orgânico, em que a União determina o limite para os Estados-Membros, que por consequência, determinam limites para os Municípios, tratados na CRFB como entes federados. Entretanto esse mecanismo, somado a uma centralização de poderes na esfera federal, concorre com o federalismo clássico estabelecido pelo EUA, retirando a ideia de autonomia dos entes estaduais e municipais, pela amplitude e rigidez das normas federais.

 A previsão dos Municípios como parte da formação da federação brasileira gera o debate sobre se estes se configuram como entes federativos ou não, entretanto todas as correntes de pesquisa entendem por indubitável a autonomia concedida para os Municípios com a CRFB, independente de participação representativa na federação. Segundo Paulo (2012, p. 296) “União, Estados, Distrito Federal e Municípios – são pessoas jurídicas de direito público interno que gozam, apenas, de autonomia, traduzida na tríplice capacidade de auto-organização e legislação própria, autogoverno e autoadministração.”. Silva (2012, p. 475) ressalta a posição de autonomia “Não é porque uma entidade territorial tenha autonomia político-administrativa que necessariamente integre o conceito de entidade federativa”. Desta forma, o posicionamento de Vicente de Paulo, do Município como ente federado, será contemplado, para fins desta pesquisa.

A ideia de que a Federação brasileira é constituída também de Municípios embora não participe na vontade e nas decisões dos órgãos federais, como ocorre com o s Estados-Membros, recebe o repúdio de JOSÉ AFONSO DA SILVA, ao afirmar que não é porque uma entidade territorial tenha autonomia político-constitucional que necessariamente integre o conceito de entidade federativa. Nem o Município era essencial ao conceito de federação brasileira. Não existia federação de Municípios, existe federação de Estados. Estes foram essenciais ao conceito de qualquer federação. Para o autor, dizer que a Federação é formada pela união indissolúvel de Municípios é algo sem sentido, pois não se prevê sequer a secessão municipal, já que existe apenas a intervenção federal no Estado-Membro e, não, naquele.
CELSO RIBEIRO BASTOS contesta a tese acima, ao concluir que a Federação brasileira assumiu feições próprias e que apenas o fato de os Estados-Membros terem direito a se representarem por senadores no seio da União não pode justificar a exclusão dos Municípios do nosso modelo federativo. Para ele, o que existe 'são Estados federativos concretos, todos, de resto, diferentes entre si em múltiplos aspectos'. Não se pode negar as mudanças jurídicas operadas pela Constituição de 1988, destacando-se a elevação do Município a integrante da República Federativa do Brasil. (COSTA, 2015, P. 122-123)

 O federalismo, de acordo com Paulo (2012, pg. 294), apresenta duas faces, o federalismo dual e o federalismo cooperativo, em que no primeiro há rígida separação das funções de cada ente federado e no segundo há a atuação em conjunto para funcionamento do Estado, sendo o último o modelo adotado pelo Brasil. A CRFB prevê norma que respalda ainda mais esse federalismo cooperativo, em seu artigo , I e II, que estabelece, como objetivos da República Federativa do Brasil, a construção de uma sociedade solidária e a garantia do desenvolvimento nacional, assim, passa a ser objetivo de todos os componentes da federação a observância dos preceitos constitucionais estabelecidos. A constituição possui importância nos Estados Federais, uma vez que:

Todos os entes federados retiram sua autonomia do texto da constituição, isto é, das competências que lhes são por ela outorgadas. Não há precedência de um ente federado sobre outro, mas sim distribuição de competências, em caráter privativo ou concorrente. No exercício de suas atribuições fixadas constitucionalmente, o município é tão autônomo quanto, por exemplo, a União, quando esta atua no desempenho de suas competências próprias. (PAULO, 2012, p. 296)

 Assim na visão de Horta (1964, apud Silva, 2012, p. 477) “A autonomia das entidades federativas pressupõe repartição de competências para o exercício e desenvolvimento de sua atividade normativa”. A CRFB elenca em seus artigos 22, 23, 24, 25, 30 e 32, § 1º, as competências dos entes federativos União, Estados, Municípios e Distrito Federal, possuindo estes a autonomia para realizar as competências estabelecidas. Os Municípios têm suas competências prevista no artigo 30, da CRFB e para realização dessas competências com plena autonomia se torna necessário um orçamento próprio:

A cada esfera de competências se atribui renda própria. Este é um ponto de grande importância e que só recentemente começou a ser cuidadosamente tratado. Como a experiência demonstrou, e é óbvio isso, dar-se competência é mesmo que atribuir encargos. É indispensável, portanto, que se assegure a quem tem os encargos uma fonte de rendas suficientes, pois do contrário a autonomia política se torna apenas nominal, pois não pode agir com independência, quem não dispõe de recursos próprios. (DALLARI, 2016, pg. 254)

 Assim, o real funcionamento do federalismo sujeita-se às execuções plenas das competências atribuídas aos entes federados pela CFRB/88, a fim de promover, ainda, os princípios fundamentais constitucionais, por meio de renda própria destinada a cada um dos entes, de forma que estes possam exercer a plena autonomia, definhada por Paulo (2012, p.296) como auto-organização e legislação própria, autogoverno e autodeterminação.

 O Município se apresenta como a menor parte da Federação, em detrimento da União, Estados e Distrito Federal, sendo o poder mais próximo e imediato da população, como preconiza Nelson Nery Costa: “O Município, assim, anterior à própria experiência romana, tem como base uma legislação local e voltada aos interesses mais próximos dos seus habitantes, ainda que as questões maiores tivessem por base leis estranhas as seus problemas.” (COSTA, 2015, p. 81). Por conseguinte, os arts. 18, 29 e 30, III da CRFB certificam a figura da autonomia municipal, com proteção concedida ainda no art. 34, VII, c, da Carta Magna.

 Segundo Oliveira, define-se a concepção de autonomia estabelecida pelo art. 18 da CRFB como:

A discriminação, através da constituição rígida, se impõe, para impedir os confrontos e conflitos de competência que podem surgir. Tanto os Estados-membros como os municípios são autônomos, ou seja, têm governo próprio eleito livremente, para exercer competência fixada na constituição e possuem rendas próprias. (OLIVEIRA, 2014, p. 104)

 Segundo Silva (2012, p. 640), a autonomia “significa capacidade ou poder de gerir os próprios negócios, dentro de um círculo prefixado por entidade superior”, ainda da visão do autor a autonomia municipal divide-se na capacidade de auto-organização, autogoverno, normativa própria e autoadministração pela CRFB.

Nessas quatro capacidades, encontram-se caracterizadas a autonomia política (capacidade de auto-organização e de autogoverno), a autonomia normativa (capacidade de fazer leis próprias sobre matéria de sua competência), a autonomia administrativa (administração própria e organização dos serviços locais) e a autonomia financeira (capacidade de decretação de seus tributos e aplicação de suas rendas, que é uma característica da autoadministração). (SILVA, 2012, p. 641)

 A autonomia prevista no art. 18 da CRFB na visão de Petrônio Braz “constitui na faculdade de dispor sobre assuntos de seu interesse, através de suas próprias leis” (Braz, 2006, p. 59) e na previsão do art. 29 da CRFB “adquiriu o Município, além do governo próprio, a prerrogativa de auto-organização” (Braz, 2006, p. 60), já o artigo 30, III da CRFB preconiza a autonomia financeira dos municípios, dando a estes poder de instituir e arrecadar impostos de sua competência, além de gerir suas rendas.

 Desta forma, a autonomia política de um Município diz respeito a eleição de seus governantes, ou seja, Prefeitos, vice-prefeitos e de vereadores, seguindo as regras eleitorais definidas pelo art. 22, I da CRFB, ressaltando que “ao contrário da União e dos Estados, os Municípios não têm poder Judiciário próprio, de modo que o preenchimento dos cargos políticos se dá exclusivamente pelo voto popular.” (COSTA, 2015, p. 134).

 Os Municípios são regidos por leis orgânicas, ou seja, leis próprias, caracterizando a autonomia legislativa destes entes, de forma que “a lei orgânica é uma lei especial, assemelhada à Constituição, sendo discutida exclusivamente pelo Poder Legislativo local, sem qualquer intervenção do Poder Executivo” (COSTA, 2015, p. 139). A definição da autonomia legislativa para o Municípios não significa a liberalidade para editar normas de matéria diversa de suas competências, tampouco de ir em contramão à legislações hierarquicamente superiores.

A atuação do legislador municipal é limitada, tendo em vista os princípios gerais a serem seguidos originarem-se da Constituição Federal e dos princípios especiais da Constituição Estadual. Por outro lado, as competências exclusivas e comuns já expressas, além dos preceitos contidos nos incisos do art. 29 do texto constitucional federal restringem ainda mais as atribuições dos Vereadores Organizantes.
A autonomia legislativa do Município engloba também a competência para legislar sobre assuntos de interesse local, inclusive suplementar a legislação federal e estadual no que couber, de acordo com os incisos I e II do art. 30 do texto constitucional. Legislação local abrange não apenas as leis votadas pela Câmara e promulgadas pelo prefeito, mas também os Regulamentos emanados do Executivo, em matéria que tem tal atribuição. Por outro lado, suplementar a legislação federal e estadual compreende tratar de matérias que, originalmente, não fazem parte da competência municipal, mas, havendo interesse local, o assunto pode ser objeto de legisferação do Município, no que não conflitar com as disposições da União e do Estado (COSTA, 2015, p. 140-141).

 A autonomia administrativa remonta ao “poder de se organizar juridicamente através de lei orgânica própria, sem a tutela do Estado-membro, e de dispor sobre a sua própria administração em tudo que respeita aos seus interesses locais” (BRAZ, 2006, p. 62). Assim, a autonomia administrativa se conecta diretamente com a autonomia legislativa, de forma que é a capacidade do governo local de aplicar as leis que regem o município. Costa (2015, p. 125-126) relaciona o interesse local como foco da atuação dos municípios, de forma que “compreende a gestão dos serviços locais, isto é, aqueles em que o interesse municipal é maior do que o federal ou o estadual. Deve-se observar, porém, que o Município encontra-se localizado dentro do País, de modo que não existe oposição entre ambos os interesses”.

Os assuntos de interesse local são aqueles em que existe uma predominância dos interesses dos habitantes de determinada área, em que o Município, como entidade pública, tem maiores condições de resolver e implementar que as demais entidades federadas. É imensa a gama de atividades atribuídas aos agentes públicos do Município, sendo-lhes fixadas competências de natureza administrativa, mas também política, onde se ressalva sua autonomia, observando os critérios de conveniência e oportunidade, que nem sequer o Judiciário pode violar (COSTA, 2015, p. 127)

 Ao prevê em seu art. 30, III, a competência dos municípios na instituição e arrecadação de tributos somados a aplicação de rendas, a CRFB estabelece aos Municípios à autonomia financeira, de forma que atribui rendas próprias. Seguindo a ordem prevista pelo texto constitucional, importante ressaltar a vedação do municípios de efetuar a criação de impostos diversos das previsões do art. 156, da CFRB/88, sendo possível porém a instituição de taxas e contribuições de melhorias. Através da autonomia financeira é possível o assegurar o funcionamento das demais autonomias atribuídas aos Municípios.

A autonomia política consiste na eleição dos seus dirigentes; enquanto a autonomia administrativa é relativa à polícia e aos serviços e às obras municipais; já a autonomia financeira representa a capacidade de receber tributos dos seus habitantes. Estão estas autonomias perfeitamente delineadas nos textos constitucionais, mas em diversos casos resultam das tradições e dos costumes. Pode-se perceber, no entanto, que essa autonomia é mais marcante quando se analisa os Estados federais, sendo apenas razoável nos Estados unitários descentralizados e mais tênue ainda nos Estados unitários centralizados. Desse modo, a forma de organização do Estado está diretamente relacionada com a amplitude dos poderes locais. (Darcy Azambuja, apud Nelson Nery Costa, p. 36, 2015)

 Isto posto, observa-se que a CFRB conferiu ampla gama de atuação aos municípios, seguindo as tendências do Municipalismo, de forma a conferir maior poder às esferas locais, modificando consequentemente a forma de organização do Estado brasileiro anterior a promulgação do texto constitucional. Segue-se a tendência a descentralização das competências atribuídas ao Estado-Nação, em regra, buscando a melhor aplicação dos serviços públicos, de forma que estes atendam o interesse da população local nos municípios e estes entes produzam receitas próprias para suprir as necessidades advindas do cumprimento das competências previstas pela CRFB, em seu art. 30.

2. A estrutura municipal brasileira e a formação do município

 O processo de redemocratização do Brasil, após o fim da ditadura militar estabelecida entre 1964 e 1985, teve como principal marco a promulgação de uma nova Constituição Federal, tendo como base a reconstrução dos institutos que haviam perdido sua autonomia no período anterior, como os Estados e Municípios. Assim, a CRFB formalizou a autonomia dos Municípios ao reconhecer a figura municipal em seu texto já em seus artigos e 18, apresentando a importância dada aos municípios na nova ordem constitucional brasileira.

São inúmeras as disposições constitucionais que se referem expressamente aos Municípios, mostrando o reconhecimento desta célula territorial e política da Federação brasileira, como fundamental para assegurar o sistema democrático-representativo (Nelson Nery Costa apud Nelson Nery Costa, p. 76, 2015).

 Segundo Braz (p. 51, 2006), “é o município uma criação jurídica, que se assenta num princípio de direito natural. Base da organização política e administrativa do País é, entretanto a menor unidade territorial da Federação”, porém ao reconhecer o município como parte da federação, a CRFB faz com que “a competência do Município deixa de ser um direito natural próprio para adquirir a condição de direito outorgado pela soberania do Estado, se unitário, ou da União, se federativo.” (Braz, p 52, 2006). Desta forma, ressaltado fica a importância dada a figura municipal no direito natural e no direito formal, de modo que é necessário a análise do reconhecimento desses entes, o processo de manutenção dos municípios já reconhecidos, criação de novos e extinção dos existentes.

 O art. 14 da Constituição Federal de 1967 previa que:

Art. 14. Lei complementar estabelecerá os requisitos mínimos de população e renda pública e a forma de consulta prévia às populações locais, para a criação de novos Municípios.

 Assim, foi editada a Lei Complementar n.º 1/1967, definindo os critérios para criação de novos municípios na vigência da Constituição Federal de 1967. A LC n.º 1 de 1967, conforme seus arts. e , trouxe requisitos como consulta às populações interessadas, necessidade de população estimada superior a 10.000 (dez mil) habitantes ou não inferior a 5 (cinco) milésimos da existente no Estado; eleitorado não inferior a 10% (dez por cento) da população; centro urbano já constituído, com número de casas superior a 200 (duzentas); arrecadação, no último exercício, de 5 (cinco) milésimos da receita estadual de impostos. Desta forma, não cabia nem a Estados, nem União o estabelecimento de critérios para criação de novos municípios, visto que estes eram previstos por Lei Complementar devidamente em vigor na época.

 Com a promulgação da CFRB ocorreu uma mudança de cenário, pela redação do art. 18, § 4º:

“§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios preservarão a continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente urbano, far-se-ão por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em Lei Complementar estadual, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas.”

 Assim, a responsabilidade pela autorização do rearranjo dos municípios recaia sobre os Estados Federativos, sem qualquer intervenção da União, ou qualquer critério quantitativo ou econômico-financeiro para realização das mudanças. Ocorre que esse texto atribuído no artigo foi responsável pelo movimento emancipacionista:

Ao comparar o dispositivo constitucional estabelecido em 1988 às regras da LCP no 1, de 1967, fica claro que a ausência de parâmetros mais restritivos, aliada ao aumento de recursos do FPM, foi decisiva para que na década seguinte à promulgação da Constituição ocorresse uma verdadeira explosão de novos municípios no País. Embora mais acentuada em certas unidades da Federação, uma vez que os requisitos populacionais ficaram a cargo das assembléias legislativas estaduais, as emancipações revestiram-se de uma característica comum: a predominância das micro e pequenas municipalidades” (Brandt, p. 62, 2010)

 Em consequência da expansão dos chamados micro e pequenos municípios, em 1996, foi aprovada a Emenda Constitucional n.º 15, modificando a norma contida no § 4º do art. 18 da CRFB:

§ 4º. A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

 A exigência de Lei Complementar Federal para abertura de período de modificação dos municípios, com posterior lei estadual, fez com que o controle passasse a ser da União na definição de quando se pode ou não decretar a criação, incorporação, fusão ou desmembramento de municípios nos Estados Federados. Para estabelecer a segurança jurídica, foi aprovada a Emenda Constitucional n.º 57/2008, que convalidou os atos de modificação de municípios até 31 de dezembro de 2006, modificando o art. 96 dos Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

 Segundo o IBGE, atualmente o Brasil apresenta 5.570 municípios. Na análise de Gomes e Mac Dowell (2000, p. 9 e 10), entre os anos de 1984 e 1997 foram instalados 1.405 novos municípios, sendo que 735 destes possuíam menos de 5000 habitantes, e 1.329 destes possuíam menos de 20 mil habitantes, modificando assim a estrutura do país. A criação de municípios no Brasil veio justificada tanto pela possibilidade constitucional, pela falta de critérios de caracterização de municípios e pela sentimento das populações dos antigos distritos.

Um estudo realizado junto aos municípios emancipados indicou que as principais razões para a criação de municípios eram: o descaso da administração do município de origem (54,2% dos casos); a existência de uma forte atividade econômica local (23,6%); a grande extensão territorial do município de origem (20,8%); e o grande aumento da população local, apontado por 1,4% dos municípios emancipados. (NUNES, GARCIA, 2015 apud Bremaeker, 1996)

 Entretanto, a sustentação de um município deve abranger sua máquina pública, como a própria prefeitura e câmara municipal, quanto a instituição de seus impostos a fim de gerar uma receita própria que seja capaz de suprir todas as competências do município. Ocorre que já no estudo de Gomes e Mac Dowell (2000, p. 11) em 1996, nos municípios com população de no máximo 5000 habitantes, somente 9% da receita corrente advinha de recursos arrecadados pelos entes municipais, já nos municípios de 10 a 20 mil habitantes esse percentual era de 12,3%, sendo impossível aos municípios sua sustentação sem o repasse das transferências governamentais. Em análise mais recente é possível notar que não houve modificação no quadro de dependência:

A despeito disso, três décadas após a Constituição, o quadro é de total desequilíbrio entre o volume de receitas e a geração de arrecadação própria na grande maioria das prefeituras brasileiras. Em 2016, 81,7% dos municípios brasileiros, ou seja, 3.714, não geraram nem 20% de suas receitas. Esta dependência é maior quanto menor é o tamanho do município [...]
Hoje, 70% dos municípios (3.810) têm população inferior a 20 mil habitantes, com geração de arrecadação própria de apenas 9,7% em média - só em 38 destas prefeituras esse percentual é superior a 30%. (FIRJAN, 2018, p. 2)

 Ainda segundo Gomes e Mac Dowell (2000, p. 19) a consequência direta da criação de municípios é a utilização de receitas públicas para custeio do poder executivo e legislativo, com percentual de gastos na estrutura de administração pública maior que na aplicação de recursos para as competências municipais, como os serviços públicos.

Em cidades pequenas, os ganhos de escala da administração municipal são limitados, resultando em custos maiores. No grupo de municípios com menos de 20 mil habitantes estas funções consomem mais de 17% do orçamento, percentual superior ao destinado às despesas com Transporte e Urbanismo, por exemplo (na média, 12%). Para os municípios de até 5 mil habitantes, o quadro é ainda mais preocupante: os recursos destinados para manutenção da máquina pública se aproximam ao que é empregado em Educação (21,3% contra 25,2%). (FIRJAN, 2018, p.3)

 Após a modificação do § 4º do art. 18 da CRFB, que estabelece regras para a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios, ocorreram três tentativas de aprovação de leis complementares que possibilitariam a abertura de prazo para modificação da configuração dos municípios brasileiros: PLP 416/2008, PLP 397/2014 e PLP 137/2015. Todas estas tentativas foram vetadas pelo poder executivo com a justificativa de que todos os projetos apresentados favoreciam somente a criação de novos municípios, com pouco incentivo à fusão e incorporação, e consequentemente ocasionariam um aumento de gastos de receitas públicas.

O Projeto de Lei Complementar 137/15 impõe critérios para a criação de municípios, e os dois principais são justamente a população e a capacidade de geração de receitas próprias. No critério populacional, o projeto estabelece os seguintes quantitativos mínimos regionais: 6 mil habitantes nas regiões Norte e Centro-Oeste; 12 mil habitantes na região Nordeste; 20 mil habitantes nas regiões Sul e Sudeste.
Sob esses critérios, 3.056 municípios hoje existentes não atenderiam aos pisos populacionais. Deste grupo, 1.872 sequer geram receita suficiente para cobrir as despesas de manutenção da máquina pública, ou seja, dependem de transferências do seu estado e do governo federal até mesmo para conseguir pagar o salário do prefeito e dos vereadores, juntamente com suas respectivas estruturas administrativas. No caso de um processo de fusão desses municípios, estimamos uma economia de R$6,9 bilhões ao ano diante da redução das despesas com as funções Administrativa e Legislativa. Para se ter uma ideia, esse montante seria suficiente para dobrar todo o volume de recursos destinado por esses mesmos municípios às áreas de Transporte, Urbanismo, Habitação, Saneamento, Cultura e Lazer, somados. (FIRJAN, 2018, p. 3)

 Verifica-se que os projetos apresentados vão na contramão à economia de gastos públicos e redução da máquina pública brasileira, na forma em que suas propostas visam incentivar a criação de novos municípios por desmembramento de entes já existem, ocorrendo o descaso e distanciamento da ideia de redução do número de municípios. A extinção de ente municipais através da fusão e incorporação é colocada na CRFB no mesmo patamar da criação e desmembramento, o que dificulta o incentivo ao fim dos municípios que não possuem sustentabilidade na geração de receitas próprias, e insuficiência de transferências para atingir os objetivos previstos no art. 30 na CRFB. Observa-se ainda que as justificativas apresentadas pelas populações de novos municípios para suas instituições, como o descaso do município de origem, são reproduzidas novamente pelo descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal em grande números de municípios brasileiros:

Como se não bastassem as questões econômico-financeiras, os municípios enfrentam um grande problema político-institucional, na medida em que milhares de prefeituras estão descumprindo as principais legislações sobre finanças públicas, especialmente a LRF. Segundo as estatísticas oficiais declaradas pelos próprios municípios e disponibilizadas pela Secretaria do Tesouro Nacional, referentes ao ano de 2016, 2.091 municípios brasileiros descumpriram pelo menos uma das quatro determinações legais a seguir:
• 937 prefeituras não declararam suas contas até a data limite prevista em lei (Art. 48 e 51 da LRF);
• 715 prefeituras encerraram o mandato com mais restos a pagar do que recursos em caixa (Art. 42 da LRF);
• 575 ultrapassaram o limite de 60% da RCL para gastos com pessoal (Art. 20 da LRF);
• 10 ultrapassaram o limite de 13% da RLR para juros e amortizações (MP 2.185-35 de 2001) (FIRJAN, 2018, p.3,4)

3. O município à luz do Federalismo Fiscal Brasileiro

 As necessidades públicas, em matéria de entes públicos, são regidas pelos artigos 21, 22, 23, 24, 25, 30 e 32, § 1º da CRFB, em que são elencadas as competências da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, a serem realizadas por tais entes. A previsão de atribuição para cada ente federados pressupõe uma atividade financeira, para promoção da competência estabelecida. Na definição de Oliveira (2014, p. 157) a atividade financeira consiste na arrecadação, gestão, fiscalização e realização do gasto para satisfazer as necessidades públicas previstas nas normas constitucionais e infraconstitucionais.

 Em matéria de arrecadação financeira, esta sujeita-se a entrada de capital nos cofres públicos, constituindo uma receita pública, ou seja, uma entrada permanente, como conceitua Oliveira (2014, p. 236). As receitas públicas, em função de sua origem, são classificadas por Harada (2016, p. 39) em originárias e derivada em que “a primeira advém da exploração, pelo Estado, da atividade econômica. A segunda é caracterizada por constrangimento legal para arrecadação. São os tributos, as penas pecuniárias, o confisco e as reparações de guerra.”. Assim, importante ressaltar a existência de receitas tributárias e receitas não tributárias.

 A CRFB, dentro de suas atribuições, prevê em seu artigo 145 que os entes federados podem instituir tributos em matérias de impostos, taxas, e contribuições de melhoria, caracterizando uma forma de arrecadação de receitas públicas derivadas. O produto dessa arrecadação constitui uma das receitas necessárias para cumprimento da finalidade estatal conforme estabelecido constitucionalmente, devendo então serem partilhadas entres os entes federados, para atendimento de todas as competências constitucionalmente previstas, caracterizando o federalismo fiscal, conforme pode ser visto abaixo:

[...] o federalismo fiscal significa a partilha dos tributos pelos diversos entes federativos, de forma a assegurar-lhes meios para atendimento de seus fins. Não só dos tributos, no entanto, mas também das receitas não tributárias, como as decorrentes da exploração de seu patrimônio (preço), da prestação de serviços através de concessão ou da partilha de produto da produção de energia elétrica e da produção mineral, na forma do § 1º do art. 20 da Constituição Federal. (OLIVEIRA, 2014, pg. 110-111)

 Conti (2001, p. 28-29) apresenta três princípios ao federalismo fiscal, o princípio do benefício, no qual os serviços públicos devem pertencer ao ente de acordo com o benefício causado, o autor cita o exemplo da segurança nacional pertencer à União, e não aos demais entes, outro princípio elencado é da compensação fiscal, em que deve haver a produção de mecanismo que promovam o ajuste fiscal em decorrência de características específicas do local, citando como exemplo os Municípios em região de preservação ambiental, e o terceiro princípio estabelecido pelo autor é o da distribuição centralizada, em que determinados impostos devem ser concentrado na União, para ademais, este ente prosseguir com sua redistribuição, cita o exemplo do imposto de renda.

 Em se tratando de tributos, a CRFB, em seus artigos 153, 154, 155 e 156 estabelece o poder de instituição dos impostos a cada componente da federação, através da sua competência tributária, definida por Sabbag (2015, p. 413) como: “a habilidade privativa e constitucionalmente atribuída ao ente político para que este, com base na lei, proceda à instituição da exação tributária”. Todavia, o federalismo fiscal previsto na CRFB ultrapassa a concessão de poder de simples instituição de impostos para os componentes da federação, de meio a arrecadar receitas para promoção das suas competências, e prossegue com a previsão normativa de repartição das receitas tributárias.

 Importante ressaltar, que de acordo com a previsão legislativa do artigo 16, do Código Tributário Nacional (CTN), o fato gerador de um imposto independe de qualquer atividade estatal específica. Incorpora-se assim, a ideia de não vinculação das receitas arrecadadas pelo Estado à determinada atividade. Com advento das Emendas Constitucionais nº 3/1993 e nº 42/2002, foram acrescidos ao artigo 167 da CRFB, os § 4º e IV, respectivamente, passando o texto constitucional então a vedar expressamente a vinculação de receitas a órgãos, fundos ou despesas pelo seu artigo 167, IV, contudo este mesmo inciso excetua a vinculação de receitas estabelecidas nos artigos 158 e 159, correspondentes, majoritariamente, às receitas de transferências federal para os entes estaduais e municipais. O artigo 167, através do seu 4º§, estabeleceu então que é permitida a vinculação das receitas próprias que são produto da arrecadação de impostos previstos nos artigos 155 e 156 da CRFB.

 A proibição de vinculação de tributo à atividade apresentada no CTN, não possui liame com a vinculação do tributo à ente federativo, em que se baseia o federalismo fiscal. Uma vez que, a reunião de todos os entes caracteriza a República Federativa do Brasil, conforme art. da CRFB, indicando assim a destinação do tributo para o Estado Federal, independendo da ideia de repartição de entes federados, sendo assim, a vinculação de receitas pela destinação a cada ente federativo, difere da vinculação para determinada atividade específica.

 Diante do exposto, os artigos 157 a 162, da CRFB, reúnem as normas que regulam a repartição das receitas tributárias, ou seja, “mecanismo [...] em que os Estados, DF e Municípios participam de certas receitas da União e os Municípios participam de algumas receitas dos Estados”, como definido por Harada (2016, p. 53). Com isso os Estados, DF e Municípios recebem, além das receitas advindas dos impostos recolhidos em função do poder de instituição atribuído pela CRFB, parte de impostos de outros entes componentes da federação para complementar seus aportes financeiros, a fim de cumprir as competências estabelecidas no texto constitucional a cada ente.

 Segundo Harada (2016), a vinculação das receitas previstas nos artigos 157, 158 e 159, I, a, b, e II para prestação de garantia, contra garantia ou para pagamentos de débitos à União, prevista no artigo 167, § 4º da CRFB, requer a seguinte análise:

De fato, esse § 4º do art. 167 da CF não pode ser interpretado isolada e literalmente. Havendo conflitos entre o dispositivo no art. 160, caput, que se assegura a autonomia dos entes federados e expressa o sentido da não intervenção como regra geral, e o § 4º, que permite a vinculação de receitas dos Estados e dos Municípios para pagamento de débitos para com a União ferindo o princípio da autonomia dos entes federados, a única maneira de superar esse confronto é interpretando os textos segundo o princípio da unidade constitucional de que fala Canotilho, considerando a Constituição em sua globalidade, procurando harmonizar as normas a serem aplicadas.

Dessa forma, deve-se ter em mente o princípio da não intervenção, assim como a exceção a esse princípio motivada pela necessidade de reorganizar as finanças das entidades políticas regional e local (art. 34, V, a e b, e art. 35, I da CF) ou para assegurar a observância do princípio da autonomia municipal (art. 34, VII, c da CF). (HARADA, 2016, pg. 150)

 Incorporado ao princípio da distribuição centralizada, fundamento do federalismo fiscal, e a concepção do federalismo cooperativo no Brasil, Silva (2012) elenca três modalidades de repartição de receitas tributárias: a participação em impostos de decretação de uma entidade e percepção por outras, a participação em impostos de receita partilhada segundo a capacidade da entidade beneficiada e a participação em fundos. A primeira modalidade consiste em arrecadação pelo ente, seguido de imediata incorporação desta ao seu patrimônio, já na segunda modalidade recebe-se parcela de produto arrecado por outro ente, a terceira modalidade compreende a redistribuição de produtos arrecadados por um ente para ente ou entidades, conformes critérios geográficos definidos.

 Um grande exemplo de receitas partilhadas que favorecem aos Municípios está previsto no artigos 158 e 159 da CRFB, que estabelecem que os entes municipais recebem parte da arrecadação de impostos como Imposto de Renda, Imposto de Produtos Industrializados, Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores, Impostos sobre Circulação de Mercadorias e Serviços, dentre outros, garantindo receitas mínimas de repasse aos municípios brasileiros.

CONCLUSÃO

 No processo de formação do Estado Brasileiro, o Brasil inicia como um Estado Unitário passando posteriormente a Estado Federal, deixando o cenário de centralização política e passando para o cenário de criando unidades federativas dotadas de autonomia. Entretanto na adoção desta forma de Estado, o Brasil rompe com o federalismo clássico americano, dotado somente de unidades federativas Estados e inova ao incluir como entes federativos os municípios e o Distrito Federal, dando autonomia a estes, incluindo gestão, responsabilidades e receitas próprias.

 Esta modificação realizada pela CRFB ocorre em busca de reconstrução de autonomias tolhidas após o período ditatorial no país, e tem como objetivo fortalecer a esfera mais próxima a população, com a tendência do municipalismo, além de estabelecer um federalismo cooperativo distribuindo competências próprias aos municípios.

 Esta tendência de fortalecimento municipal porém, veio atrelada a mudanças dos critérios de criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios, alterando a estrutura municipal brasileira e a expansão de pequenos municípios no país. Estas mudanças ainda geraram a criação de máquinas públicas para gestão destes novos pequenos municípios e gastos em administração pública maiores do que a aplicação de recursos para cumprir as competências constitucionais.

 Os municípios, pela CRFB, além de possuírem tributos próprios, são beneficiados de outro viés do federalismo fiscal, que busca promover o equilibro de receitas na nação, a repartição de receitas tributárias. Neste modelo, há a partilha de arrecadação de entes maiores para entes menores, garantindo uma atividade financeira municipal.

 Todavia, pode-se perceber que mesmo com a previsão constitucional de autonomia administrativa, política, legislativa e financeira aos municípios, há um desequilíbrio na prestação de serviços de responsabilidade municipal e dificuldade em arrecadação de receitas para cumprimento de deveres, abrindo a conclusão de que no atual sistema brasileiro, as autonomias municipais tem sido negligenciadas, na medida em que a maioria dos municípios não conseguem exerce-las com plenitude.

 O presente trabalho não teve como objetivo o esgotamento da matéria relacionada ao modelo de Município Brasileiro, dando abertura para futuras abordagens e propostas de mudanças que beneficiem os entes municipais, a fim de buscar tanto o desenvolvimento nacional, com cumprimento de competências constitucionais, quando uma sociedade solidária, e uma reforma do modelo dispendioso necessário para administração estatal.

ABSTRACT

The Constitution of the Federative Republic of Brazil of 1988 (CFRB), in establishing that the Federative Republic of Brazil is the indissoluble union of entities including municipalities, also granted them administrative, political, legislative and financial autonomy. The CRFB also established the municipal figure specific competencies and own revenue forecast, being the smallest particle within the Brazilian Federalism. The influence of Brazilian history on the adoption of the federative state model and the influence of the federalism in the structuring of federalism adopted in Brazil, different from the classic American federalism, is analyzed in this approach. An analysis is made of the modification of the municipal structure of Brazil after the 1988 constitution, with the expansion of the number of municipalities and legislative changes for creation, incorporation, merger and dismemberment. Fiscal federalism is adopted, which allows for the distribution of tax revenues, benefiting the municipalities, seeking cooperative federalism and compliance with constitutional principles of guaranteeing national development and solidarity society.

Keywords: Brazilian Municipality; Municipalism; Municipal Autonomy; Brazilian Federalism; Fiscal Federalism.

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Data da produção do texto: Setembro/2018

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